مقالاتی در خصوص دموکراسی 7

رياست جمهورى آمريکا يکى از پر قدرت ترين مقامات در دنيا ناميده شده، با اين وصف از بسيارى جهات يکى از محدودترين آنها نيز هست. يک رئيس جمهور قدرتهاى رسمى وسيعى را اعمال مى کند، و هنوز هم به علت بررسى و تعادلهاى ناشى از قانون اساسى و محدوديت هاى قانونى اغلب در مى يابد که به قول هنرى ترومن «قدرتهاى رئيس جمهور اغلب صرف اين مى شود که مردم را وادارد که آنچه را بايد انجام دهند بدون آنکه از آنان چنين درخواستى بکند.» اغلب اين قدرت ترغيب است تا قدرت فرمان دادن که مرزهاى خارجى قدرت رياست جمهورى را مشخص مى کند.

بوجود آوردن رياست جمهوري

قدرت هاى ناشى از قانون اساسى براى قوه مجريه دولت در ماده دوم قانون اساسى تصريح شده که وجود يک رئيس جمهور را مقرر کرده، روش انتخاب او (کالج انتخاباتي) را تعيين کرده و يک دوره ثابت چهار ساله را براى او پيش بينى کرده است. کسى که ماده دوم قانون اساسى را مطالعه کند بلافاصله از اين مسئله مبهوت ميگردد که به مکانيسم انتخاب رئيس جمهور چقدر توجه شده در حاليکه وقتى منصب خود را بدست گرفت آنهمه نسبت به قدرت هاى او بى اعتنائى مى شود. هر چند به رئيس جمهور «قدرت مجريه ايالات متحده» داده شده، هيچ اشاره مشخصى به صدور دستور به وزراء، کنترل وزارتخانه ها، يا عزل مقامات دولتى از طرف او نشده. اگرچه رئيس جمهور مى تواند عهدنامه هائى را توسط سنا و با مشورت و رضايت آن منعقد کند، درباره اينکه چه کسى قدرت ابطال آنها را دارد چيزى گفته نشده است. هر چند رئيس جمهور فرمانده کل قواست، مطلب ديگرى درباره قدرت او در فرمان دادن به ارتش يا روابط او با افسران ارتش وجود ندارد. رئيس جمهور مى تواند تقاضا کند کنگره جلسه ويژه تشکيل دهد، وظيفه دارد درباره وضعيت کشور و توصيه هاى خود نسبت به اين وضعيت، کنگره را آگاه کند، و مى تواند لوايح آن را وتو کند، چيزى درباره قدرتهاى او براى وضع مقررات که جنبه قانونى داشته باشد گفته نشده.

اين جا انداختن ها غير عمدى نبوده است. نويسندگان قانون اساسى مردانى بودند که با واقعيات سروکار داشتند، در اداره مستعمره نشين ها و ايالت ها داراى تجربيات فراوان بودند و بسيارى از آنها در امور نظامى و سياسى بسيار کار کشته بودند. آنها با مهارت يک ماده کوتاه و گنگ در مورد قدرتهاى رياست جمهورى تدوين کردند تا بدينوسيله قانون اساسى را از تصويب قانونگذاران ايالتى که نسبت به قوه مجريه بدبين بودند بگذرانند. آنها قوه مجريه را بطور کامل تعريف نکردند، و همينطور ان را كاملأ محدود هم نکردند. بجاى آن بسيارى از مسائل را براى نسل هاى بعدى گذاشتند تا آنها را حل کنند.

نتيجه، زبان قانون اساسى است که به دو صورت قابل تفسير است. قدرت اجرائى مى توانست محدود، بسته، و رسيدگى شده و متعادل باشد يا مى توانست وسيله اى باشد براى ساختن يک اقتصاد قوى که توسط دولت مرکزى رهبرى مى شود و يک پناهگاه در مقابل خطرات ناشى از قدرتهاى خارجى که در امور داخلى اين ملت نوپا دخالت مى کردند.

نامزدى و انتخاب

طريقى که رؤساى جمهور نامزد و انتخاب مى شوند نيز ارتباط زيادى به طبيعت گنگ و غير واضح قدرت آنها دارد. در ابتدا تدوين کنندگان قانون اساسى قبول کردند که کالج انتخاباتى، يعنى نهادى که هر چهار سال يکبار بوجود مى آيد که رئيس جمهور را برگزيند، با نمايندگانى از طرف همه ايالت ها، و تحت سيطره ايالت هاى بزرگتر، پنج نفر کانديدا را «نامزد» خواهد کرد و سپس مجلس نمايندگان در اين باره تصميم نهائى را اتخاذ خواهد کرد. اما بجاى آن تا اوائل ۱۸۰۰، احزاب سياسى قادر بودند اکثريت نمايندگان کالج انتخاباتى را براى کانديداهاى خود گرد آورند. بنابراين سيستم فعلى را بوجود آوردند که احزاب بر آن چيره هستند. تا سالهاى دهه ۱۸۳۰، قانونگذاران ايالتى اختيارات برگزيدن هيئت هاى انتخابيه را به مردم ايالت ها واگذار کرده بودند و رأى دادن براى انتخاب رئيس جمهور را بر پايه اى مردمى قرار دادند.

سيستم نامزدى فعلى در داخل احزاب مستلزم رقابت در داخل هر ايالت است (که بنام رقابت هاى مقدماتى يا گزينش هاى حزبى ناميده مى شود) تا نمايندگانى را براى يک کنوانسيون ملى برگزينند تا يک نامزد را از طرف حزب انتخاب کند. کانديداهاى موفق مهارت خود را در جمع آورى کمک هاى نقدى، توليد برنامه هاى تبليغاتى راديوئى و تلويزيونى و ارائه يک تصوير خوب براى رسانه ها جهت تحت تأثير قرار دادن هيئت بزرگ منتخبه نشان ميدهند. نياز به منابع مالى و سازماندهى رسانه ها ميدان رقابت را محدود کرده و به گروه کوچکى از سياستمداران حرفه اى منتهى مى شود که بيشتر آنها فرمانداران ايالتى، سناتورها يا معاونان رئيس جمهور هستند.

انتخابات رياست جمهورى در سال ۲۰۰۰ که در آن جرج دبليو بوش، ال گور جونير را از طريق آراء هيئت هاى انتخاباتى شکست داد، اگرچه گور داراى بيش از نيم ميليون رأى بيشتر انتخاباتى بود، به مباحثات زيادى منجر شده داير بر اين که آيا هنوز کالج انتخاباتى مکانيسم مناسبى براى عصر جديد هست يا نه. مبارزات انتخاباتى عمومى، در حقيقت يک مبارزه براى بدست آوردن اکثريت آراء در ۵۰ ايالت است تا آراى الکتورال ايالتی (و ناحيه کلمبيا) را ببرد. امتياز اين سيستم آن است که داخل شدن در اينگونه مبارزات جداگانه که بصورت «برنده همه را بر مى دارد» است، بر طبيعت فدرال کشور تأکيد مى کند، و کانديداها را مجبور مى کند بصورت جغرافيائى فکر کنند تا صرفأ جمعيتى و آمارى. امتياز ديگر آن است که اگر رقابت خيلى فشرده باشد، بازشمارى آراء تنها در ايالتى انجام مى شود که تعداد آراء بسيار بهم نزديک است و موجبى براى بازشمارى آراء در سراسر کشور وجود ندارد. بنابراين در سال ۲۰۰۰ مبارزه براى بازشمارى آراء فقط در فلوريدا روى داد تا تمام حوزه ها در سراسر کشور. نقطه ضعف سيستم الکتورال آن است که ايالات کوچکتر، بدلايل تاريخى، با توجه به تعداد افراد هيئت انتخابيه، به نسبت از نمايندگان بيشترى برخوردارند و بنابراين رأى دهندگان آنها از نفوذ بيشترى برخوردارند تا اهالى ايالت هاى بزرگتر. هر چند از آنجائى که ايالت هاى بزرگتر همه آراى خود را براى دو نفر کانديدا ميدهند، مشوقى براى کانديداها پيش مى آيد که تقريبأ تمام توجه خود را روى ۱۲ ايالت بزرگتر متمرکز سازند و بقيه را ناديده بگيرند بخصوص ايالت هائى که در آن بسيار جلو يا خيلى عقب هستند.

مشکل آخر در استفاده از سيستم کالج انتخاباتى آن است که امکان دارد هيچ کانديدائى اکثريت آراى الکتورال را نبرد که در آن صورت موضوع به مجلس نمايندگان ارجاع مى شود (جائى که هر ايالت از طريق نمايندگانش بعنوان يک واحد رأى ميدهد). اين حالت در ۱۸۰۰ و ۱۸۲۴ پيش آمد و نزديک بود در ۱۸۷۶ نيز تکرار شود. همچنين ممکن است يک کانديدا که اکثريت آراء را بدست مى آورد، در کالج انتخاباتى شکست بخورد: اين اتفاق در ۱۸۷۶، ۱۸۸۸ و نيز ۲۰۰۰ روى داد.

جدائى ناکامل نيروها

نويسندگان قانون اساسى اعتقاد داشتند که تنها بايد بين شاخه هاى دولت فدرال، نيروها بصورت «ناکامل» جدا باشد تا بصورت «کامل» و تمام عيار. با بهره گيرى از تئورى هاى سياسى بارون دو منتسکيوى فرانسوى و جان لاک انگليسى، تدوين کنندگان قانون اساسى تفاوت بين قواى مجريه، مقننه و قضائيه را تشخيص دادند و سه نهاد جداگانه براى اعمال اين نيروها بوجود آوردند، اما براى نگاهدارى يک مرز بين اين نهادها، تصميم گرفتند که اجازه دهند بعضى از اين کارکردها جنبه مشترک داشته باشد. هر نهاد نه تنها به کارهاى اوليه و اساسى خود مى پرداخت، بلکه سهمى هم در فعاليت هاى نهادهاى ديگر داشت. بنابراين رئيس جمهور از اختيار عفو برخوردار است (يک عمل قضائي) و مى تواند قوانينى را به قانونگذاران پيشنهاد کند (يک کار قانونگذاري)، سنا سهمى در انتصابات دارد (يک عمل اجرائي) و کنگره از طريق اعلام جرم و محاکمات ناشى از آن قدرت عزل دارد (يک کار قضائي). دادگاهها مى توانند در رابطه با مسائل هاى عمومى تصميم بگيرند (يک عمل قانونگذاري) و حکم صادر کنند (از طريق اسناد يا احکام) که مقامات اجرايئ را ملزم مى سازد اقدامات ويژه اى را انجام دهند.

اثرات جدائى ناکامل نيروها در بسيارى از حوزه هاى دولت ملى احساس مى شود. رئيس جمهور در جريان کار ساير نهادها سهم بيشترى مى گيرد، اما در همان زمان مطالبى که انتظار مى رود در چهارچوب قوه مجريه باقى بماند (از قبيل آمادگى نظامى، ديپلماسى، سياستگذاريهاى داخلى و تنظيم بودجه) با قوه مقننه در ميان گذاشته مى شود. نتيجه آن است که قانون اساسى کمتر بصورت برنامه کار دولت در مى آيد و نيروها به شکل بسيار تميزى از هم جدا مى شوند؛ نه بر سر امتياز رهبرى سياستگذارى آمريکا (بقول دانشمند علوم سياسى دانشگاه پريستون Edward Corwin) ، «دعوتى براى جنگ».

بررسى ها و تعادل ها

بنابراين رياست جمهورى در داخل سيستمى از «بررسى ها و تعادل ها» کار مى کند که هدف از آن اجازه دادن به هر نهاد ملى براى محدود ساختن قدرت ديگران است. رئيس جمهور ممکن است قوانين کنگره را، بر مبناى قانون اساسى يا دنبال کردن سياستهاى خود، وتو کند و اين وتو بدون دو سوم آراء مجلس نمايندگان و سنا باطل نمى شود. اين عمل نه تنها به رئيس جمهور قدرت رسيدگى به کنگره را مى دهد، بلکه از قبل او را قادر مى سازد منافع قوه مقننه را با ارجحيت هاى خود «متعادل» سازد (بخصوص اگر کنگره توسط حزب مخالف کنترل شود)، چرا که او مى تواند از قبل لايحه اى را که در دست يا مورد توجه نمايندگان است به وتو تهديد کند. پس کنگره ممکن است قبل از آنکه تصميماتى اتخاذ کند علائق رئيس جمهور را نيز به حساب بياورد تا از وتو احتراز کند. رئيس جمهور قدرت بررسى هاى خود را بر دادگاههاى فدرال از طريق قدرت انتصاب قضات جديد فدرال و قضات دادگاه عالى اعمال مى کند. نتيجه اصلى اين قدرت انتصاب با افزايش تعداد آنان متمايل ساختن تعداد بيشترى از قضات فدرال بطرف تفسير خود رئيس جمهور از قانون اساسى و احکام جارى است. اما بررسى ها و تعادل ها امتيازات رياست جمهورى را محدود نيز مى سازد. براى مثال حکم اجرائى رئيس جمهور بايد با هماهنگى قوانين جارى باشد وگرنه توسط دادگاههاى فدرال تنفيذ نخواهد شد. انتصابات رياست جمهورى براى مقامات بالا بايد توسط آراء اکثريت سنا تصويب شود. اختيارات رئيس جمهور در عقد قراردادها مشروط به «توجيه و رضايت» دو سوم اعضاى سنا است. هر حکم اجرائى يا موافقت اجرائى رئيس جمهور (با يک كشور ديگر) مشروط به بررسى قضائى است، که در دست دادگاه فدرال است و مى تواند آنرا بر مبناى عدم سازش با قانون اساسى باطل اعلام کند.

اعلام جرم و عزل

مهمترين قسمت بررسى ها بر اعمال رئيس جمهور شامل «احتياط هاى اضافي» اعلام جرم و عزل به جهت «جرائم و تخطى هاى مهم» است. اين يک اصطلاح استادانه است که از حقوق انگلستان اقتباس شده و بر مبناى کتاب تفسيرهاى قوانين انگليس نوشته لرد بلاک استون است. به گفته بلاک استون «يک جرم مهم» يعنى جرمى بر عليه مملکت، از قبيل خيانت، در حاليکه يک «تخطى مهم»، به فساد شديد و سوء مديريت اشاره دارد. سيستم قانون اساسى آمريکا عزل را بدليل عدم اعتماد مجلس قانونگذار در نظر نمى گيرد (از قبيل آنچه که در سيستم پارلمانى بعنوان رأى عدم اعتماد شناخته ميشود). با اکثريت رأى مجلس نمايندگان است که عليه رئيس جمهور اعلام جرم مى شود (که برابر اتهام است) پس از آن توسط سنا محاکمه مى شود که رياست جلسه را دادستان کل ايالات متحده بعهده دارد. مجازات فقط شامل عزل مى گردد. گرچه ممکن است يک رئيس جمهور، بدون توجه به محکوميت يا برائت در قضيه اعلام جرم خود، توسط دادگاه متهم و محاکمه شود.

نويسندگان قانون اساسى فکر مى کردند که اگر جريان اعلام جرم را مشکل کنند، کاربرد محدودى خواهد داشت و حق هم داشتند. در تاريخ آمريکا تنها عليه سه رئيس جمهور اعلام جرم شده: اندرو جانسون که در سال ۱۸۶۸ با يک رأى اضافه تبرئه شد و علت اعلام جرم تخلف از «قانون تصدى مقام» بود (که منظور از آن بازداشتن رئيس جمهور از اخراج يک وزير کابينه تا تعيين يک جانشين و کسب رضايت سناست)؛ ريچارد نيکسون در ۱۹۷۴ که پس از آنکه کميته قضائى مجلس نمايندگان توصيه کرد بعلت پرده پوشى جرائم مربوط به قضيه واتر گيت عليه او اعلام جرم شود استعفا داد؛ بيل کلينتون در سال ۱۹۹۹ که پس از آنکه توسط مجلس نمايندگان بعلت شهادت دروغ و جلوگيرى از اجراى عدالت در جريان اظهارات خود در يک شکايت دادگاه مدنى، عليه او اعلام جرم شد، بوسيله سنا تبرئه شد.

قدرت انحصاري

اگرچه بنظر مى رسد قدرت رياست جمهورى توسط محدوديت هاى قانون اساسى و مشکلات کار کردن با نهادهاى هماهنگ کننده محدود و مشخص شده، رؤساى جمهور راهى مى يابند که از اين موانع بگذرند. گاهى آنها بر مبناى برداشت خودشان از قانون اساسى تقاضاى قدرتهاى انحصارى وسيعى دارند. وقتى به اين قدرتها دست يافتند نهايتا دست بکار شده تا مباحثات شديد بر سر سياست ها را پايان دهند يا بحران ها را برطرف سازند، و سپس اعمال خود را در برابر کنگره و مردم آمريکا توجيه مى کنند و در اين راه هم از قانونى بودن اعمال خود دفاع مى کنند (حق آنها در استفاده از قدرت) و هم از حق خود نسبت به عمل (درستى سياست هايشان).

از همان اول استقلال کشور، استفاده از قدرت انحصارى به بسيارى از اختلافات مهم پايان داده است. جرج واشنگتن در اوائل سالهاى دهه ۱۷۹۰ در جنگ بين انگليس و فرانسه بطور يکجانبه اعلام بيطرفى کرد، اگرچه هيچ چيز در قانون اساسى صراحتأ چنين قدرتى را به او نداده بود. توماس جفرسون منطقه لويزيانا را در ۱۸۰۳ از فرانسه خريد هر چند هيچ ماده اى در قانون اساسى بروشنى به دولت ملى اجازه خريد قلمرو نداده است. اندرو جکسون از اين قدرت براى برکنارى اعضاى کابينه خود استفاده کرد و بدينوسيله برترى رئيس جمهور را بر وزارتخانه هاى اجرائى نهادينه کرد، گرچه قانون اساسى درباره قدرت عزل ساکت است. آبراهام لينکلن چنان اعمال قدرت کرد که بعدأ دانشمند علوم سياسى دانشگاه کرنل، کلينتون روسيتر از رياست جمهورى او بعنوان «ديکتاتورى مبتنى بر قانون اساسي» ياد کرد: قانونى از اين لحاظ که انتخابات ميان دوره اى و انتخابات رياست جمهورى در دل جنگ داخلى برگزار شد؛ و ديکتاتورى بدان حيث که لينکلن گاهى در زمان بحران ملى مرزهاى مقررات و قانون اساسى مکتوب را پشت سر مى گذاشت. فرانکلين روزولت نيز قبل از ورود ايالات متحده به جنگ دوم جهانى به قدرت انحصارى تکيه ميکرد. او با بريتانياى کبير يک موافقت نامه اجرائى منعقد کرد که بر مبناى آن ناوشکن هاى قديمى را با پايگاههاى دريائى تعويض کرد، حرکتى که به نحو مؤثرى کاروانهاى دريايئ انلگيس را که در شمال اقيانوس اطلس در تردد بودند با وسائل جنگى تقويت کرد. موافقت نامه اجرائى، برعکس عهدنامه، مستلزم تصويب دو سوم سنا نبود، و بهمين دليل روزولت از اين نوع موافقت نامه بين المللى براى استفاده از قدرت انحصارى خود سود برد.

هنگامى که يک رئيس جمهور از يک موافقت نامه انحصارى استفاده مى كند و به موفقيت دست مى يابد يک «پرش به جلو» پديد مى آيد: حزب او و مردم آمريکا پشت سر او متحد مى شوند؛ اپوزيسيون اغلب منشعب مى شود و اعتماد خود را از دست ميدهد، لوايح پيشنهادى اغلب تصويب مى شوند و با انجام اقدامات قانونى يا قضائى بعدى جنبه قانونى مى يابند. برعکس، رئيس جمهورى که اعمالش توسط دادگاهها بررسى مى شود – مانند ضبط کارخانجات فولاد توسط پرزيدنت ترومن در خلال جنگ کره، و توقيف منابع مالى براى برنامه هاى داخلى توسط پرزيدنت نيکسون – با يک «حرکت به عقب» روبرو مى شود که در آن کنگره مايل است قانونى را بگذارند و طى آن دسترسى رئيس جمهور به قدرت انحصارى را مشکل تر سازد. بنابراين شکست هاى نيکسون در دادگاهها تصويب قانونى را بهمراه داشت که رئيس جمهور را ملزم مى ساخت هنگام به تعويق انداختن يا نسخ بودجه هاى مصوب کنگره، رضايت اين نهاد را بدست آورد. پيگيرى جنگ ويتنام توسط رؤساى جمهور، ليندون جانسون و نيکسون منجر به يک حرکت به عقب در مقابل اختيارات جنگى انحصارى رياست جمهورى و تصويب «قانون اختيارات جنگى ۱۹۷۳» شد که طى آن کنگره به خود اختيار داد که تحت شرايطى رئيس جمهور را ملزم سازد نيروهاى آمريکا را از مناطق متخاصم عقب بکشد. هر چند دادگاههاى فدرال از صدور احکام مبنى بر ملزم ساختن رؤساى جمهور به عقب کشيدن نيروها از مناطق متخاصم خوددارى کرده اند اما توسط اعضاى کنگره چند شکايت عليه رؤساى جمهور، ريگان، بوش و کلينتون مطرح شده است. بجاى آن دادگاهها حکم کرده اند که تا زمانى که کنگره، بعنوان يک واحد، شکايتى را مطرح نکرده، شکايتى که توسط اعضاى منفرد آن مطرح شده بايد ناديده گرفته شود.

رهبرى سياست داخلي

معمولأ رؤساى جمهور منصب خود را با تعهدات فراوان براى تغيير وضع بدست نمى گيرند، مگر در مواقعى که شرايط اقتصادى سخت است و يا يک بحران نظامى وجود دارد. آنها «دنباله» هاى زيادى با خود ندارند (يعنى کسانى که براى رئيس جمهور رأى داده اند براى ساير مقامات هم از حزب رئيس جمهور رأی داده باشند و آنها را به کنگره بفرستند)، و بيشتر قانونگذاران در داخل حزب خود معمولأ با درصد بيشترى به پيروزى رسيده اند (و معمولأ با تعداد بيشترى رأي) تا رئيس جمهور در مناطق قانونگذارى خود آنها. علاوه بر آن، رؤساى جمهور ساختار قدرت در کنگره را کنترل نمى کنند: آنها رؤساى مجلس نمايندگان و گروههاى سنا، ترکيب کميته هاى موجود، يا طرز انتخاب اعضاى کميته ها را معين نمى کنند. همينطور بر کميته هاى پارلمانى حزب که استراتژى حزب را معين می کند رياست ندارند.

رؤساى جمهور در يک دوره انتخاباتى چهار ساله انجام وظيفه مى کنند. هنگامى که به افق انتخاب مجدد خود مى انديشند، احتمال دارد شرايطى را خواستار شوند که در اوائل تصدى آنها مستلزم فداکارى اقتصادى باشد تا بتوانند «خبرهاى خوش» و کاميابى ها را در دو سال بعدى تحويل رأى دهندگان بدهند. بنابراين اگر اقئامات رياضت طلبانه لازم است در سالهاى اول آنرا پيشنهاد مى کنند. برعکس، اعضاى کنگره يا براى دو سال انتخاب مى شوند يا يک دوره شش ساله: همه اعضاى مجلس نمايندگان و يک سوم نمايندگان سنا دو سال پس از آغاز دوره رياست جمهورى، براى انتخاب مجدد حاضرند. بنابراين دعوت به رياضت اقتصادى و فداکارى توسط رئيس جمهور ممکن است در انتخابات ميان دوره اى براى اعضاى حزب خودش خطرناک باشد.

تقريبأ هميشه حزب رئيس جمهور در انتخابات ميان دوره اى کرسى هايى را از دست ميدهد. معمولأ اين حزب درد ومين سال دوره رياست جمهورى تا ۲۰ کرسى و در سال ششم تا ۴۰ کرسى از دست ميدهد. در مقابله با اين اوضاع از رئيس جمهور کار چندانى ساخته نيست. اگر او کار خود را خوب انجام دهد به ندرت اتفاق مى افتد که اين کار در رقابت هاى ميان دوره اى حمايتى را براى حزب او کسب کند. هر چند اگر کار خود را به نحو بدى انجام دهد، بدان معنى است که رأى دهندگان به حزب او به حزب مخالف پناه مى برند. بنابراين، هر قدر اعضاى حزب رئيس جمهور بيشتر در معرض خطر باشند او را بيشتر مسئول انتخاب مجدد خود مى بينند.

معمولأ رؤساى جمهور بيشتر آنچه را که مى خواهند در سال اول تصدى خود بدست مى آورند (دوره «ماه عسل»)، گرچه در ظاهر اينگونه بنظر ميرسد که آن سال زمانى است که داراى کمترين تجربه و دانش در رابطه با طرز انجام کار خود هستند. هر قدر تجربه بيشترى کسب مى کنند، بهتر متوجه مى شوند چگونه بايد به اهداف خود برسند اما برخلاف انتظار حاميان کمترى در کنگره مى يابند که به برنامه هاى آنان رأى دهد و معمولأ ميزان موفقيت آنها در رابطه با کنگره بتدريج پايئن مى آيد. نزديک پايان دوره، بخصوص اگر کنگره توسط حزب مخالف کنترل شود، بودجه هاى پيشنهادى رؤساى جمهور و همينطور نامزدهاى آنان براى مقامات بالا و قوه قضائيه فدرال چنان با شکست مواجه مى شوند که گويى از همان زمان ورود به کنگره «مغلوبه وارد شده اند».

فدراليسم

سيستم آمريکا يک سيستم فدرال است تا يکپارچه. اين بدان معنى است که فرمانداران، قانونگذاران ايالتى که نماينده حاکميت مردم ايالت ها هستند يک سيستم حاکميت دوگانه ملى و ايالتى بوجود آورده اند. طبق بند ششم قانون اساسى، قدرت حاکميت ملى در درجه اول قرار دارد چرا که قانون اساسى ملى، قوانين و عهدنامه ها بالاتر از قوانين اساسى ايالتى و قوانين عادى ايالتى هستند. از آن گذشته مقامات ايالتى و نيز دولتى طبق سوگند وفادارى که ياد کرده اند موظف به اجراى قوانين اساسى و عادى ملى هستند، حتى اگر به قيمت نقض قوانين اساسى و ايالتى خودشان تمام شود.

هر چند مقامات ايالتى تحت کنترل ريئس جمهور يا وزارتخانه هاى دولت ملى نيستند. در حاليکه بعضى از برنامه هاى مورد پشتيبانى رئيس جمهور مى تواند بطور کامل توسط مقامات فدرال به اجرا در آيد، بيشتر برنامه هاى محلى که مورد حمايت کاخ سفيد هستند مستلزم همکارى مقامات ايالتى، بخش و محلى هستند تا به ثمر برسند. از آنجائى که ارجحيت اين برنامه ها، نسبت به ارجحيتى که رئيس جمهور براى آنها قائل است فرق مى کند، بيشتر مواقع قوانين پيشنهادى ملى «برچسب فدرالي» و «محلي» مى خورند تا منعکس کننده شرايط اوليه و ريشه اى خود باشند.

رهبرى سياسى و امنيت ملي

از زمان شروع جنگ دوم جهانى رؤساى جمهور از چند جريان سود برده اند که قدرت آنها را در رهبرى امور خارجى افزايش داده و باعث کاهش قدرت کنگره در اعمال نفوذ در آن برنامه يا ممانعت از اجراى آنها شده است. فرانکلين روزولت و جانشينان او اطلاعات جاسوسى حياتى مورد لزوم مخاصمات جنگ سرد را کنترل مى کردند و اغلب، اعضاى کنگره را قانع مى کردند که در امور امنيت ملى بدون ارائه دليل نبايد آنها را مقصر شناخت. رؤساى جمهور از قدرت انحصارى خود که از قانون اساسى ناشى مى شد، و نيز اختيارات وسيعى که در خلال جنگ دوم جهانى و پس از آن به آنها داده شده بود استفاده مى کردند.

اين استفاده از قدرت هاى رياست جمهورى در امور خارجى در دوره ليندون جانسون و ريچارد نيکسون چنان به اوج رسيد که بعضى ناظران آنرا «امپراطورى رياست جمهوري» ناميدند، و دليل آن استفاده روزافزون از قدرت هاى انحصارى در گسترش دادن جنگ ويتنام بود. درگيريهاى اوليه در جنگ، بسيارى از اعضاى کنگره و مردم آمريکا را در رابطه با اهداف آمريکا در بى خبرى گذاشته بود و درگيرى هاى بعدى در لائوس و کامبوج نيز قدرتهاى انحصارى رئيس جمهور را شامل مى شد. سرانجام کنگره منابع مالى مخاصمات در هندوچين را در تابستان ۱۹۷۳ (هنگامى که هنوز کامبوج بمباران مى شد) قطع کرد، اما کنگره تنها پس از موافقت نامه هاى صلح پاريس که به فعاليت هاى جنگى ايالات متحده در ويتنام پايان داد دست بکار شد.

پس از آن يک «حرکت به عقب» بر عليه امپراطورى رياست جمهورى منجر به قوانينى شد که به کنگره در اعزام نيروهاى آمريکائى در مخاصماتى که مستلزم اعلام رسمى جنگ نبود نقشى مى داد (قانون اختيارات جنگى ۱۹۷۳) و مقرر مى ساخت کنگره از فعاليت هاى ويژه جاسوسى که مستلزم عمليات پنهانى است آگاه شود (قانون بازبينى هاى اطلاعاتى ۱۹۸۰). قوانين ديگر مقرر مى کرد که موافقت نامه هاى اجرائى با ملل ديگر نبايد از کنگره پنهان بماند و يک تعهد ملى از جانب ايالات متحده هم از جانب کنگره مستلزم صدور بيانيه است و هم از طرف رئيس جمهور. در سالهاى دهه ۱۹۸۰ کنگره که دموکراتها در آن اکثريت داشتند براى يک پرزيدنت جمهوريخواه دخالت نظامى در آمريکاى مرکزى را مشکل تر کرد؛ در سالهاى دهه ۱۹۹۰ يک کنگره جمهوريخواه با نپرداختن ديون آمريکا براى نهادهاى چند جانبه و نيز سازمان ملل محدوديت هائى را بر عليه يک رئيس جمهور، که دموکرات بود تحميل کرد.

به دوره پس از جنگ ويتنام گاهى بعنوان دوران رياست جمهورى «ما بعد معاصر» اشاره مى شود، دوره اى که نشان آن پايان جهت گيرى هاى يکطرفانه در روابط خارجى و پايان اطاعت از لوايح اجرائى است. امروزه در روابط خارجى و نيز امور داخلى رئيس جمهور بايد از حمايت کنگره يا حداقل رضايت آن برخوردار باشد، وگرنه لوايح پيشنهادى او در دراز مدت به سرانجام نمى رسند. از لحاظ امور داخلى، اين بدان معنى است که در تعيين موفقيت يا شکست سياست هاى او قدرت انحصارى رئيس جمهور در ترغيب بيشتر مؤثر است تا در استفاده از آن.

اصول کلي

تجربه آمريکائى ها با قدرت رئيس جمهور مى تواند براى بعضى ملت هاى ديگر سودمند باشد. در مقياس وسيع، قدرت رئيس جمهور، «قدرت ترغيب» نسبت به کنگره و مردم آمريکا در حمايت از تغييرات مهم در سياست هاى عمومى است، و سيستم بطريقى «شبه پارلماني» کار ميکند. اما رياست جمهورى نيز خود يک وسيله استفاده از اختيارات ويژه است، و هنگامى که اين مقام از حمايت محدود حزبى يا عمومى برخوردار است از اختيارات قانونى خود بمدتى محدود براى فوريت ملى از آن بهره مى گيرد. مثلا جکسون در ۱۸۳۲ هنگامى که مانع شد کاروليناى جنوبى قوانين گمرکى فدرال را به مسخره بگيرد؛ يا هنگامى که لينکلن در ۱۸۶۱ از قوانين فدرال بر عليه ايالت هاى تجزيه طلب استفاده کرد که جنگ داخلى را تسريع نمود؛ و نيز فرانکلين روزولت که در ۱۹۴۰ و ۱۹۴۱ هنگامى که با انگليسى ها و روسها بر عليه قواى محور متحد شد.

اين تجربيات نشان دهنده استفاده از ابهام زبان قانون اساسى آمريکاست – ابهامى که اجازه ميدهد از قدرتهاى زيادى در چهارچوب مرزهائى نامشخص با طبيعت و ذات يک فوريت برخورد کند بدون آنکه زندانى محدوديت هايى شود که مى توانست دست قوه مجريه را بسته و از عمل قاطع جلوگيرى کند. اما سوال هاى اصولى و اساسى قدرت انحصارى در يک دموکراسى همچنان باقى است: مردم چگونه مى توانند از تبديل يک مسئول اجرائى که به قدرت بزرگ انحصارى مسلح است به يک ديکتاتور جلوگيرى کنند؟ جامعه چگونه مى تواند سوء استفاده هاى قوه مجريه را تصحيح کند؟ ايده آمريکائى در اين باره حفاظت از دولتى محدود، پيرو قانون اساسى و دموکراتيک از طريق اصول زير است: جدائى ناکامل قوه ها، تا آنکه نهادهاى ديگر بتوانند در تعيين سياست هاى روزمره شرکت داشته باشند؛ بررسى ها و تعادل ها، تا هيچ قوه اى نتواند بمدت طولانى اعمال قدرت کند و بدون آنکه بر مشروعيت آن بررسى قانونى و قضايى اعمال شود؛ فدراليسم، تا اگر نهادهاى ملى دچار ضعف و اشکال شدند؛ ايالتها بتوانند وارد عمل شوند; دموکراسى تا رئيس جمهور و حزب او در برابر انتخاب کنندگان در دوره هايى ثابت جوابگوى باشند. در يک سيستم پارلمانى واقعى مى توان بر بن بست و فلج سياستگذارى از طريق رأى عدم اعتماد يا انتخابات پيش رس غلبه کرد. در سيستم آمريکايى که بر مبناى دوره هاى ثابت رياست جمهورى و موعدهاى ثابت انتخابات بنا شده: خطرات بن بست و عدم تحرک هميشه وجود دارد، اما مى توان آن را با اعمال موفقيت آميز قدرت انحصارى، يا با استمداد از رضايت و موافقت مردم از طريق رهبرى رئيس جمهور بر کنگره و افکار عمومى چاره کرد.

از همه مهمتر، فعاليتهاى رياست جمهورى در داخل يک فرهنگ سياسى است که به طور همزمان به مقام رياست جمهورى احترام مى گذارد اما به شدت نسبت به اختيارات اجرايى آن شکاک است. در سيستمى که تفکيک قوا اجرا مى شود، رياست جمهورى تجسم حاکميت ملى نيست. رؤساى جمهور سلاطين مطلق العنان نيستند و آنها بالاتر از قانون نيستند: دادگاه ها حکم کرده اند که هيچ رئيس جمهورى در هنگام خدمت در برابر شکايت خصوصى بر عليه او مصونيت ندارد، ومتصديان امر هنگاميکه قضات به آنها دستور مى دهند چنين کنند بايد شواهد لازم را به دادگاه عرضه کنند، و آنها در معرض بررسى هاى قضايى هستند. در حاليکه ما قوانينى داريم که اجازه مى دهد سرويس ويژه افرادى را که تهديد مستقيمى بر عليه رئيس جمهور هستند بازجويى کرده و آنها را دستگير نمايد، هيچ قانونى نداريم که بى احترامى به دفتر رياست جمهورى يا خود رئيس جمهور را جرم تلقى کند، و هيچ قانونى مانع نمى شود که مطبوعات يا احزاب مخالف مستقيمأ از رئيس جمهور يا اعضاى دستگاه اجرائى او انتقاد کنند. فرهنگ سياسى آمريکا، که به دفتر رياست جمهورى بسيار احترام مى گذارد اما بطرز سالمى نسبت به اعمال قدرت از طرف او شکاک است، شايد مهمترين عامل نگهدارى رياست جمهورى در داخل مرزهاى مديريت قانونى است.

براى مطالعه بيشتر Richard J. Ellis, ed., Founding the American Presidency (Rowman and Littlefield, 1999)

Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and the President (Princeton University Press, 1985)

Charles O. Jones, The Presidency in a Separated System (The Brookings Institution, 1994)

Richard E. Neustadt, Presidential Power and the Modern Presidents (Free Press, 1991)

Richard M. Pious, The Presidency (Allyn and Bacon, 1996)

Robert Y. Shapiro, et. al., eds., Presidential Power (Columbia University Press, 2000)

Robert J. Spitzer, President and Congress (McGraw-Hill, 1993)

درباره نويسنده: Richard M. Pious استاد کرسى Adolph and Effie Ochs براى مطالعات آمريکائى، عضو دانشکده علوم سياسى برنارد کالج و پروفسور دانشکده مطالعات عالى هنرها و علوم دانشگاه کلمبيا در نيويورک است.