نگرشي بر قانون ديوان عدالت اداري

 سيدنصراله صدرالحفاظي  وكيل پايه يك دادگستري

 با تشكر از هيات مديره محترم كانون وكلاي دادگستري و همكاران ارجمند در واحد كاراموزي و مسوولان گرانقدر دانشكدة حقوق دانشگاه تهران كه موجبات تشكيل اين سمينار را در اين مكان شريف فراهم اوردند و به من اين فرصت داده شد تا در جمع همكاران محترم و پژوهشگران دانش حقوق و وكلا حضور يابم و مطالبي پيرامون قانون ديوان عدالت اداري بيان كنم . اما قبل از ورود به اصل مطلب مانند هميشه ذكر يك نكته بيفايده نخواهد بود و ان اعلام تاسف عميق از عدم توجه كافي به جايگاه رفيع ديوان عدالت اداري در نظام قضائي كشور است . در اين زمينه تلاش و كوشش جدي براي معرفي هويت اصلي ديوان و رسالت عظيم اين پديده حقوقي نوين و نقش ارزنده ان در بسط عدالت فردي و اجتماعي و حمايت از كيان قانون به عمل نيامده است . بويژه در مراكز علمي و حقوقي كشور اقتضا داشت كه مسوولان نسبت به تاسيس كرسي مستقلي براي تدريس مباحث ظريف ، دقيق و حساس به اين پديدة حقوقي نوين در اين مراكز همت ميگماردند ، زيرا فارغالتحصيلان دانشكدههاي حقوق و علوم قضائي كه غالبا در منصب قضاوت يا كسوت و كالت و يا مشاوره و يا هيات علمي دانشگاهها فعاليت اجتماعي خود را اغاز ميكنند عليالقاعده بايد با تمام سازمانهاي قضائي كشور و از جمله ديوان عدالت اداري و قلمرو صلاحيت ان اشنايي كافي داشته باشند و ما اميدواريم كه بيش از ۱۸ سال كه از تاريخ تولد ديوان عدالت اداري و فعاليت اين مرجع نوين قضائي ميگذرد و كم و بيش نقش حساس ان در جامعه پديدار شده است نسبت به رفع اين نقيصه اقدام به عمل ايد . من قبل از ارايه تعريف كوچكي از معني ديوان عدالت اداري ، اشارتي كوتاه خواهم داشت به فلسفه وجودي اصل نظارت و استقرار نظام عدل فراگير كه موجبات تشكيل اين قبيل مراجع را فراهم كرده است . پس از تحولات سياسي قهراميز و يا ملايم و موزون در برخي از كشورهاي جهان كه تقريبا از اواخر قرن ۱۸ ميلادي اغاز شد و همچنان ادامه داشت و دارد ، قانون اساسي به تصويب رسيد و اراده مردم در اداره امور كشور جايگزين فرامين خودكامان تاريخ شد . در قوانين اساسي كه حاوي اصول مختلف و متنوعي است ، سه اصل بنيادي مهم كه حكومت مردمسالار بر پاية ان قرار دارد كه عبارتند از : نخست اصل اختصاص حق حاكميت مردم ، دوم اصل تفكيك و انفصال قواي حاكم از يكديگر به منظور برخورداري از مزاياي تقسيم كار از يك سو و جلوگيري از عدم تمركز غيراصولي قدرت در گروه حقوقي مشخص يا معين كه نهايتا منجر به تولد و رشد و نمو هيولاي استبداد خواهد شد و سوم اصل نظارت بر اعمال قواي حاكم بر كشور . در اين اصل اخير يعني مسالة نظارت بر اعمال قوه حاكم است كه بحث ما ادامه خواهد داشت . واقعيت قضيه اين است كه قوة قضائيه از بدو تولد همواره با نظارت و كنترل بر كيفيت اجراي قوانين در محاكم حقوقي توسط ديوان عالي كشور كنترل ميشد . اما موضوع نظارت بر اعمال قوه مقننه و مجريه تاريخچه ديگري دارد . در قوة مقننه كه مركب از نمايندگان مردم با استعدادها ، معلومات و تجارب مختلف و گرايشات گوناگون است امكان وضع قوانين و مقررات عادي در جهت مغاير و معارض با قوانين اساسي وجود دارد . بنابراين قوة مقننه در وضع قوانين بايد به كيفيتي كنترل شود و در قوة مجريه هم كه وظايف بيشماري را عهده دارد ، اين كنترل به منظور جلوگيري از انحراف از قانون و تصميم عدالت اجتماعي ميبايست وجود داشته باشد . بررسي تاريخ نشان ميدهد كه نخستين مرجع نظارت بر اعمال قوه مجريه تقريبا مقارن با انقلاب كبير فرانسه از سال ۱۸۰۰ ميلادي شروع به كار كرد و اكنون قريب دويست سال است از تاريخ فعاليت اين مرجع اداري وابسته به قوة مجريه ميگذرد و نتايج درخشان و اثار ارزنده ان به زودي از مرزهاي كشور فرانسه گذشت و كنسردتا يا شواري دولتي الگو و نمونهاي شد براي ساير كشورها بويژه در اروپاي غربي كه با تقليدي از كنسردتا و مقررات مربوط به ان به تاسيس شوراهاي دولتي همت گماشتند . كارنامه درخشان شوراي دولتي در كشور فرانسه بسيار حائز اهميت است ، اراي اين مرجع اغلب در دانشكدهها و مجامع حقوقي مورد بحث و تجزيه و تحليل قرار ميگيرد و در مواردي منشاء وضع قانون ميشود . اما وضع در كشور ما قبل از انقلاب به گونهاي ديگر بود . نظام حاكم تحتتاثير خصايص مستتر در خصلت يك حكومت ديكتاتوري به هيچ وجه علاقهاي به پذيرش امر و نهي فرشته عدالت نداشت و از انجا كه نميتوانست سيطره كنترل خود را به قوه قضائيه با توجه به پراكندگي محاكم و تعداد زياد قضات فراهم كند ، در مقاطع مختلف از طريق قوة مقننه كه بيشتر اعضاي ان منتصب حكومت بودند تا منتخب مردم به وضع قوانيني ميپرداخت و از طريق اين قوانين حدود صلاحيت قوة قضائيه را محدود ميكرد . سرانجام در سال ۱۳۳۹ در نتيجه تلاش و كوشش و پافشاري جمعي از حقوقدانان از جمله اساتيد همين دانشكده حقوق ، قانون تاسيس شوراي دولتي با اصرار فراوان از تصويب كميسيونهاي مجلسين گذشت و مقرر شد براي جلوگيري از گسترش انحراف در دستگاههاي دولتي كه منجر به ياس و نااميدي و ناخشنودي و نهايتا خشم و انزجار مردم خواهد شد و اثار ناهنجار و مصيبتبار داشت مرجعي تاسيس شود كه جلوي اين قبيل انحرفات را بگيرد و حقوق تضييع شده اشخاص را احيا كند . اما دولتهاي وقت با وجود اختيار مطلقي كه در انتخاب اعضاي اين شورا داشتند ، هرگز در مقام تاسيس ان برنيامدند . تا اينكه قوانين بعد از انقلاب از جمله قانون ديوان عدالت اداري به عمر كاغذي اين شورا پايان داد و ديوان عدالت در پرتو انقلاب و قانون اساسي ان ، تاسيس شد . در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران دو اصل مهم در مورد ديوان عدالت اداري به چشم ميخورد . اصلي كه ديوان عدالت اداري مولود ان است ، اصل ۱۷۳ قانون اساسي است ، كه طبق اين اصل مقرر شده است ؛ به منظور رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات مردم از واحدهاي دولتي و مسوولين انها و مصوبات دولتي ، ديواني به نام ديوان عدالت اداري تاسيس ميشود كه حدود صلاحيت و اختيارات ان را قانون تعيين ميكند . در اصل ۱۷۰ قانون اساسي ميخوانيم ؛ كه قضات دادگاهها مكلفند از اجراي تصويبنامهها و اييننامههاي خلاف احكام اسلامي و مغاير با قوانين يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه خودداري كنند و همه كس ميتواند ابطال اين قبيل مصوبات را از ديوان عدالت اداري بخواهد . قانون ديوان عدالت اداري در تاريخ ۴/۱۱/۱۳۶۰ از تصويب مجلس شوراي اسلامي گذشت و اين ديوان در سال ۱۳۶۱ با ده شعبه رسما شروع به كار كرد و در طي اين سالها در مقاطع مختلف موادي از ان اصلاح ، تبصرههايي به ان الحا و اييندادرسي ويژهاي براي ان تصويب شد كه به تناسب تغيير قانون اصلاحاتي در ان صورت گرفته است . سازمان قضائي ديوان عدالت اداري در حال حاضر عبارت است از شعب بدوي ، شعب تجديدنظر و يك هيات عمومي كه هر كدام داراي وظايف و صلاحيتهايي به موجب قانون هستند . حدود صلاحيت شعب ديوان براساس سه قاعده حقوقي مشخص و معين ميشود . اول قاعده اختصاص جايگاه شاكي به مردم . همانطور كه عرض كردم ديوان عدالت اداري براي جلوگيري از نارضايتي مردم از دستگاههاي دولتي به وجود امده است ، به همين جهت در اصل ۱۷۳ تصريح شده است كه به منظور رسيدگي به شكايات مردم ديوان عدالت اداري تاسيس ميشود . بنابراين جايگاه شاكي در ديوان عدالت اداري اختصاص به مردم اعم از اشخاص حقيقي يا حقوقي ، حقوق خصوصي دارد و هيچ واحد دولتي نميتواند به اين جايگاه بنشيند . قاعده دوم اختصاص جايگاه خوانده يا مشتكي عنه يا طرف شكايت به واحدهاي دولتي و مامورين انها دارد . بنابراين طرح شكايت عليه بخش خصوصي يا مردم معمولي افراد حقيقي در ديوان جواز قانوني ندارد . قاعده سومي كه از ظرافت و حساسيت خاص برخوردار است موضوع صلاحيت ديوان از لحاظ امور مربوطه است . ديوان عدالت اداري مرجع رسيدگي به شكاياتي است كه در قلمرو اعمال قدرت و اختيارات عمومي به وجود ميايد . اختلافات ناشي از اين قبيل كه اصطلاح معروف اعمال حاكميت شايد نتواند جوابگوي كامل ان باشد . ولي براي سهولت تشريح موضوع از اين اصطلاحات استفاده ميكنيم ، به عبارتي كليه دعاوي مدني افراد ، عليه دولت كماكان در دادگاههاي دادگستري مورد رسيدگي و حل و فصل قرار ميگيرد ، اما فعل يا طرز فعل واحدهاي دولتي در قلمرو اجراي اداري و سازماني و اعمال قدرت عمومي از وظائف خاص ديوان عدالت اداري و در صلاحيت اين ديوان قرار دارد .
موارد صلاحيت ديوان عدالت اداري در ماده ۱۱ اين قانون تدوين شده است ، كه ميتوانيد موارد صلاحيت شعب ديوان را به چهار قسمت تقسيم كنيد . اول شكايت از تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانهها ، سازمانها ، موسسات ، شركتهاي دولتي ، شهرداريها ، نهادهاي انقلابي و تشكيلات و موسسات وابسته و تابع انها . دوم رسيدگي به شكايات مردم از تصميمات و اقدامات مامورين اين واحدها در طريق انجام وظايف اداري مربوط و يا خودداري مامورين مذكور از انجام وظايف محوله . سوم رسيدگي به شكايات استخدامي قضات دادگستري و ساير كاركنان دولت اعم از كشوري و لشگري از حيث تضييع حقوق استخدامي به استثناي كارگران مشمول قانون كار كه در دستگاههاي دولتي به خدمت اشتغال دارند و رسيدگي به شكايات انان در مراجع خاص مقرر در قانون كار صورت ميگيرد . رسيدگي ديوان در اين سه مورد كه بيان شد رسيدگي ماهوي است و ديوان عدالت اداري به عنوان يك دادگاه عالي ماهيتا با تمام اختيارات و قواعد و ضوابط مربوط يك مرجع اختصاصي قضائي كه رسيدگي ماهوي انجام ميدهد به شكايات مردم رسيدگي ميكند . چهارم رسيدگي به اعتراض به تصميمات و اراي قطعي مراجع اختصاصي اداري نظير كميسيونهاي مالياتي ، كميسيونهاي موضوع ماده ۱۰ ، هياتهاي مستقر در وزارت كار و امور اجتماعي ، هياتهاي مستقر در گمرك ايران و غيره منحصرا از حيث نقض قوانين و مقررات و يا مخالفت با انها . ديوان عدالت اداري در اينجا رسيدگي شبيه به رسيدگي ديوانعالي كشور دارد و يك نوع رسيدگي تميزي است كه در صورت انطبا راي مورد اعتراض با قانون ان را ابرام ميكند . در غير اين صورت با نقض راي مورد اعتراض رسيدگي مجدد را به مرجع هم عرض محول مينمايد و خود رسيدگي ماهوي در اين قضايا نخواهد كرد . دو استثنا حايز اهميت در اينجا وجود دارد . يكي رسيدگي به دعوي مسووليت مدني كه در اساس قضيه به عهده ديوان عدالت اداري است . تشخيص شخص مسوول اعم از حقيقي يا حقوقي و يا هر دوي انها در صورت اشتراك در ايراد زيان و منحصرا از حيث ميزان و مبلغ ضرر و زيان دادگاههاي دادگستري صالح هستند . يعني پس از تصديق ديوان براساس تبصره يك ماده ۱۱ قانون و تشخيص شخص مسوول ، زيانديده ميتواند براي تعيين مبلغ ضرر و زيان خود و مطالبه ان به محاكم دادگستري مراجعه كند . مطلب دوم و استثناي دوم اين است كه ارا و تصميمات مراجع قضائي در هر مرحله و مقامي كه باشد قابل طرح و استماع در ديوان عدالت اداري نيست . فقط تصميمات و اراي قطعي مراجع اختصاصي اداري را ميتوان مورد اعتراض در ديوان عدالت اداري قرار داد . مساله حايز اهميت در بعضي از موارد تشخيص مرزهاي دقيق و ظريف فعاليت ديوان عدالت اداري و محاكم دادگستري است كه در بعضي از موارد حتي در بالاترين سطح هم نظرات معارض و متناقض يعني در هيات عمومي ديوان عالي كشور در خصوص صلاحيت ديوان عدالت مطرح ميگردد و واقعا جاي ان دارد كه مباحث ظريف ديوان عدالت اداري در سمينارها ، كنفرانسها و انجمنهاي مختلف مورد بحث و تجزيه و تحليل حقوقدانان قرار گيرد و نقاط ابهام و مجمل قانون مرتفع شود و بر غناي علمي اين واژة قضائي ارزنده افزوده شود . ديوان عدالت اداري داراي ايين دادرسي خاص است كه با الهام از ايين دادرسي مدني و بسيار خلاصه تهيه و تدوين شده و توسط هيات عمومي ديوان عدالت اداري كه به حكم قانون داراي چنين صلاحيتي است و پس از تنظيم ان را براي تصويب به نظر رياست قوة قضائيه ميرساند و بعد از امضا و تاييد ايشان به موقع اجرا گذاشته ميشود . شعب ديوان عدالت اداري در رسيدگي داراي تمام اختيارات يك محكمه عالي به تمام معني هستند و ميتوانند هر گونه تحقيقي كه لازم بدانند انجام داده و از هر دستگاهي كه بخواهند پروندهها و اسناد را مطالبه و مورد ملاحظه قرار دهند . در صورت لزوم طرفين يا هر يك از انها را براي اداي توضيحات دعوت كنند و سرانجام مبادرت به صدور راي كنند . اراي شعب بدوي ديوان در حال حاضر با توجه به اصلاحيه مورخ ۱/۲/۱۳۷۸ عليالاطلا غيرقطعي است . قبلا اينطور نبوده است و با اصلاح ماده ۱۸ قانون در اين تاريخ مقرر شد كه هر يك از طرفين شكايت ميتوانند ظرف ۲۰ روز از تاريخ ابلاغ راي قطعي به شعب تجديدنظر ديوان شكايت كنند . پس از ارجاع پرونده به شعبه تجديدنظر و در صورت لزوم انجام تحقيقات لازم شعبه تجديدنظر عندالزوم راي مورد اعتراض را تاييد يا ان را فسخ و مبادرت به صدور راي ميكند ، كه اين راي قطعي است . اما جايگاه هيات عمومي ديوان عدالت اداري جايگاه رفيع و بسيار حايز اهميتي است . هيات عمومي ديوان عدالت اداري از روساي شعب بدوي ، روسا و مستشاران شعب تجديدنظر ديوان تشكيل ميشود و با حضور حداقل سه چهارم اعضاي مسوول رسميت مييابد . راي اكثريت داراي اعتبار است و حدود صلاحيت اين هيات عبارتند از اولا تهيه و تنظيم اييننامههاي اجرايي ديوان عدالت اداري و پيشنهاد ان به رياست قوة قضائيه براي تصويب ثانيا رسيدگي ، به اعلام قاضي مبني بر وقوع اشتباه در مدلول راي قطعي كه مبتني بر مقررات ۲۶/۲/۷۲ يعني تبصرههاي الحاقي به ماده ۱۸ قانون ديوان عدالت اداري در اين تبصرهها پيشبيني شده است . در تبصره يك پيشبيني شده بود كه هر گاه قاضي پي به اشتباه خود ببرد ( مشابه ماده ۳۲۶ قانون اييندادرسي مدني فعلي ) مراتب در هيات عمومي ديوان عدالت اداري مطرح خواهد شد . در صورتي كه اكثريت اعضاي هيات وقوع اشتباه در مدلول راي قطعي را محرز بدانند راي نقض ميشود و پرونده جهت رسيدگي به شعبه هم عرض احاله ميگردد و راي صادره ديگر قابل تجديدنظر و رسيدگي مجدد نخواهد بود و باب دادرسي براي هميشه نسبت به ان مسدود خواهد شد . تبصره ۲ الحاقي عبارت است از اختياراتي كه به رييس كل ديوان شده است ، كه هر بار رييس كل ديوان عدالت اداري رايي را ابرام تشخيص دهد ميتواند ان را در هيات عمومي ديوان مطرح كند كه بنابه جهات عديده از جمله تراكم شديد اين قبيل پروندهها اين تبصره به موجب اصلاحيه ۱۳۷۸ ازبين رفت و قرار شد كه به اين قبيل پروندهها به شرطي كه مختومه نشده باشد در شعب تجديدنظر ديوان رسيدگي شوم سوم صلاحيت ديوان عدالت اداري ( هيات عمومي ) در ايجاد وحدت روية قضائي در قلمرو اعمال حقوق اداري است كه مطابق ماده ۲۰ قانون ديوان عدالت اداري هر گاه از شعب مختلف ديوان اراي متناقضي در موارد مشابه صادر شود موضوع در هيات عمومي ديوان عدالت اداري مطرح خواهد شد و راي اكثريت معتبر خواهد بود .
نه تنها در خصوص مورد بلكه براي شعب ديوان و تمام مراجع ذيربط در سراسر كشور تكليف است كه اراي وحدت رويه هيات عمومي ديوان عدالت اداري را در موارد مشابه دقيقا اجرا كنند و از تكرار شكايات مشابه جلوگيري به عمل ايد .
چهارمين موضوع صلاحيت هيات عمومي ديوان ، حمايت از كيان قانون در برابر مصوبات دولتي است و مشابه نقشي است كه شوراي نگهبان در مورد قوانين عادي به عهده دارد . به عبارت ديگر با توجه به اصل ۱۷۰ و بند ب ماده ۱۱ و ماده ۲۵ قانون ديوان عدالت اداري ، هر گاه اعتراضي مبني بر مغايرت برخي از تصويبنامهها و اييننامهها و ساير نظامات دولتي با احكام اسلامي مطرح شود ، موضوع عينا به فقهاي شوراي نگهبان ارجاع ميگردد و چنانچه فقهاي محترم شوراي نگهبان مخالفت مصوبات مورد اعتراض را با احكام شرع مورد تاييد قرار دهند ، ديوان عدالت اداري ان مصوبات را ابطال خواهد كرد . همچنين هر گاه اعتراض مبني بر مغايرت مصوبات و نظامات دولتي با قوانين مطرح شود و يا خارج بودن اين مصوبات از حدود اختيارات قوة مجريه مطرح گردد ، موضوع در هيات عمومي ديوان مورد بحث و بررسي قرار خواهد گرفت و چنانچه مغايرت اين مصوبات با قوانين و يا خارج بودن انها از قلمرو اختيارات قوة مجريه محرز گردد ، مصوبه مورد اعتراض در حد مغايرت با قانون يا خارج بودن از حدود اختيار ابطال خواهد شد . از بررسي مجموع وظايف و مسووليتها و اختيارات ديوان عدالت اداري كه به طور اجمال عرض شد و بحث تفصيلي هر يك از اجزاي ان احتياج به وقت فراوان دارد ، موقعيت ممتاز هيات عمومي ديوان عدالت اداري بالاخص در نظام قضائي كشور مشخص خواهد شد . نكتهاي در مورد اجراي احكام بايد عرض كنم . اراي ديوان در صورتي كه متضمن ورود شكايت و ادعا باشد قاعدتا بايد توسط محكوم عليه يعني واحد دولتي مربوط به موقع اجرا گذاشته شود . بر خلاف كيفيت اجراي احكام محاكم دادگستري كه در صورت عدم اجراي انها به ميل و رضا با قهر توسط مامورين اجرا چه در امور كيفري و چه در امور مدني به موقع اجرا گذاشته ميشود ، اعمال تصميمات قهراميز عليه يك واحد دولتي منطقي و معقول نيست و درست نيست كه با قهر و غلبه احكام ديوان عدالت اداري را در يك واحد دولتي به موقع اجرا بگذاريم ، مضافا اينكه اساسا اجراي برخي از احكام ديوان و شايد بيشتر انها جز توسط محكومعليه ممكن نيست . يعني وقتي ديوان حكم صادر ميكند كه يك پايه ترفيع به فلان كارمند داده شود يا پروانه ساختمان براي كسي صادر گردد يا گواهي پايان كار داه شود يا پاسپورت كسي مسترد گردد و امثال اينها اجراي هيچ يك از اين احكام جز به وسيلة محكومعليه امكانپذير نيست . بنابراين ما مقررات اجرايي ويژهاي نداريم جز انكه در ماده ۲۱ قانون ديوان عدالت اداري تصريح شده است كه واحدهاي اداري مكلفند احكام قطعي ديوان را در ان قسمت كه مربوط به انهاست به موقع اجرا بگذارند . مستنكف يعني مامور دولت از اجراي راي قطعي ديوان به انفصال از خدمات دولتي تا ۵ سال محكوم خواهد شد . از اين حربه كمتر استفاده شده است چرا كه جز در بعضي از موارد ، مقاومت چنداني مقابل اراي ديوان عدالت اداري به عمل نميايد و اميدواريم كه قوة مجريه و همة كساني كه با نظام قضائي كشور سر و كار دارند اين باور را داشته باشند كه احكام قطعي مراجع قضائي به فرض عدم انطبا با قوانين و مقررات مادام كه به اعتبار خود باقي است مقدس است و مبتني بر قانون است و بايد به موقع اجرا گذاشته شود . و اميدواريم كه دستگاههاي مسوول و شيفتگان عدالت و ازادي به هر طريق كه باشد در اعتلاي موقعيت مقام و مجد و عظمت ديوان عدالت اداري اين پديده حقوقي نوين كه نقش ارزندهاي در بسط و گسترش عدالت فردي و اجتماعي و سواد جامعه دارد ايفا كنند و بر غناي علمي ان بيافزايند .

توضیح سایت حقوق: این مقاله در مجله كانون وكلاي دادگستري مركز دوره جديد - شماره ۶ - شماره پياپي ۱۷۵ از طریق سایت کانون وکلای دادگستری منتشر شده است.